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【专题】《亚太地区PPP案例解析?#36820;级?/h2>
发布日期:2019-11-11 作者:金准咨询 来源:

金准“一带一路”研究与服务(电子刊)

2019年第2期  总第2期

 

专题:亚太地区PPP案例解析

 

【导言】 

本期《金准“一带一路”研究与服务》专题介绍在联合国亚洲及太平洋经济社会委员会(亚太经社会)于2019年9月3日发布的《亚洲及太平洋可?#20013;?#21457;展的基础设施融资》一书中提及的部分亚太地区PPP案例。需要说明的是,我们不仅介绍本书中对于这些案例的观点,也根据世行、亚行、联合国开发计划署等机构的研究报告进行综合分析,对这些案例的情况进行了补充和分析。

 

在“老?#25991;?#23663;2(NT2)水电站项目”案例中,我们可以看到良好的风险分配机制如何助力PPP项目的成功,并且可以借鉴SPV和风险分配表等工具的使用。

 

在马尼拉水务公司(Manila Water)的案例中,我们发现良好的政策框架(收益率法规和激励性法规的组合使用),以及PPP执行组织开展模式创新,是如何在贫困地区?#29992;?#29992;水工程上发挥了重要的作用。

 

在“东?#35828;目?#22659;基础设施投融资规划”案例中,我们可以了解东盟以及亚太地区各国政府是如何在政治层面?#24179;?#21327;商与合作机?#24179;?#35774;。有关我国政府即将签署的《区域全面经济伙伴关系协定(RCEP)?#36820;?#26377;关内容,?#31350;?#20063;将陆续推出详细的解读。

 

在“大湄公河次区域老挝北部经济走廊项目”案例中,我们能够深入了解在跨境基础设施PPP项目中,建立合理的收费和利益分配机制的至关重要性。在此我们希望读者了解的是:PPP的意义不仅是实现投融?#39318;?#37329;来源的多元化,更重要的是将相关方的关切和利益都纳入良性的轨道,以实现可?#20013;?#21457;展

 

在“资金多元化:几个案例”的部分,我们可以通过哈萨克斯坦、不丹、吉尔吉斯斯坦、马尔代夫、斐济等案例,了解亚太地区国家在利用国家主权基金、养老基金、气候治理资金、旅?#25105;?#36164;金以及绿色债券等多种方式为可?#20013;?#21457;展的基础设施融资的故事。

希望本期内容对您有所帮助,谢谢您的关注和支持。

 

一、风险分配机制设计:老?#25991;?#23663;2NT2)水电站项目

 

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在《亚洲及太平洋可?#20013;?#21457;展的基础设施融资》一书中对该案例的分析为:

在项目开发的各个阶段,需要在私营部门和公共部门之间分配主要风险。当事情未按计划进行?#20445;行?#30340;风险分配可以减少权利和义务分配的不?#33539;?#24615;,并且风险分配矩阵可以帮助?#33539;?#35201;采用的最佳风险缓解措施。正?#36820;?#39118;险识别和管理与成功的项目成果之间存在很强的相关性。即使是私营部门主导的项目也需要?#34892;?#30340;公共部门能力来监督、监视、监管,共同出资并承担其他义务,而大型基础设施项目通常会设立合同管理机构。

 

以老挝人民民主共和国的NT2水电项目为例,该项目的风险分配由老挝政府,私营部门参与者以及IDA和多边投资担保机构(MIGA)的两项多边担保共同承担,大致遵循该项目的风险分配格式。该项目采用传统的“建造-拥有-经营-转移?#20445;˙OOT)模型,由法国电力公司(EDF)、老挝控股国有企业LHSE成立的特殊工具(SPV)– Nam Theun 2电力公司(NTPC)负责实施。

 

项目的结构允许将风险分配给负责特定项目活动的各方。例如,EDF作为总承包商,对整体项目管理和已完成项目的交付负全责。法国电力公司通过五个主要分包合同(三份土建工程和两个机电包)分包了建筑工程,从而将一些施工风险转?#32856;?#20102;这些分包商。泰国公用事业泰国发电局(EGAT)通过与NTPC签订的“即付即用”电力购买协议来承担收益风险。NT2项目的证据表明,宏观经济风险可能会意外发生,并可能同时影响多个国家,因此有必要通过?#34892;?#21644;系统的协调采取适当的缓解措施。

 

本书还提供了两张示例图,分别为《南屯2项目合同和融资结构图》和《南屯2项目风险分配图?#32602;?#35265;下文)。

 

以下为我们对该项目的介绍和分析

大型跨境基础设施项目成功的关键之一,在于如何?#34892;?#22320;在相关国家政府、金融机构、投资人、建设方、运维企业乃?#20102;?#28041;及的民众和社区之间建立良好的风险分配机制,使得各方的利益得?#21592;?#36798;,并且在项目未按计划进行时可以做出很好的调整。

 

老?#25991;?#23663;2水电项目对该国及地区意义重大,吸引了全球投资和建设机构的参与,形成了极为复杂的投融资和管理结构。在这个案例中,特殊目标机构(Special Purpose Vehicle,SPV)的设立,以及相应的风险分配机制设计,都是十分值得借鉴的经验。

 

(一)项目概况

老?#25991;?#23663;2(NT2)水电站项目是该国非常重要的基础设施工程。该项目2005年11月奠基,总投资12.5亿美元,是老挝至今最大的投资项目。该电站将以或取或付方式(Take or Pay)向泰国出口95%的发电量,预?#24179;?#22312;未来25年内为老挝赚得19亿美元的外汇收入,电站另外5%的发电量供老挝国内使用。

 

NT2项目是在老挝中部湄公河的一个支流南屯河上开发、建设和运营一个107万千瓦的水电站。项目包括一个48米高的重力坝、一个水库、一个发电站、两条向泰国送电的130千米双回路500千伏输电线路、一条向老挝本国送电的70千米单回路115千伏输电线路。

 

(二)复杂的投融资结构

项目采用BOOT(Build-Own-Operate-Transfer)模式,特许期结束后项目将无偿转让给老挝政府。项目公司为Nam Theun Power Company Limited(NTPC),项目公司股东包括法国电力公司(Electricite de France International,EDFI)(持股35%)、意大利-泰国开发公司(Italian-Thai Development Public Company Limited)(持股15%)、泰国电力局(Electricity Generating Public Company of Thailand,EGAT)(持股25%)和代表老挝国?#19994;?#21147;公司的南屯二号电站投资公司(Nam Theun 2 Power Investment Company,NTPI)(持股25%)。这是一个典型的公私合营项目。

 

该项目也是世界上最大的私人融资水电站项目。项目融资结构为28%股本、72%债务。债务部分资金由多边和双边机构、出口信贷机构、国际商业银团提供。共有27家金融机构参与了该项目的融资和保险,这些机构包括亚洲开发银行(ADB)、国际开发协会(IDA)、?#20998;?#25237;资银行(EIB)、多边投资担保机构(MIGA)、北欧投资银行(NIB)、法国开发署、法国对外贸易保险公司(Coface)、泰国进出口银行,以及其他19家国际银行和泰国的商业银行。根据多边投资担保机构(Multilateral Investment Guarantee Agency ,MIGA)的资?#24076;?#35813;项目的投融资结构如图所示:

 

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南屯2项目合同和融资结构图

 

 

注:本图中的有关机构和机制?#25165;?#21253;括:亚洲开发银行(ADB);法国电力(EDF);法国国际电力公司(EDFI);老挝电力公司(EDL);泰国发电局(EGAT);泰国发电上市公司(EGCO);意大利泰发展公共有限公司(ITD);多边投资担保机构(MIGA);Nam Theun 1(NT1);部分风险担保(PRG);政治风险保险(PRI);电力购买协议(PPA)。

 

(三)风险分配机制设计

1、SPV的设立和运作

投资者通常会为特定项目专门设立特殊目标机构(Special Purpose Vehicle,SPV),它是构造和运营项目的实体,?#25381;?#20854;他商业利益。投资者都通过SPV工作,它是该项目的主要工具,并拥有自己的资产负债表。南屯2水电项目而言,南屯电力有限公司(Nam Theun Power Company Limited(NTPC))是负责设计,建造和运营该项目的SPV,有为期25年的优惠期,此后将其移交给老挝政府以继续运营和维护。SPV的设立为各方规范权力和义务、合理分配和管理风险提供了良好的思路,在本项目运行中发挥了重要作用。

 

2、风险分配矩阵

在本项目中使用的风险分配矩阵,非常清晰地界定了各参与方在风?#23637;?#29702;方面的义务。如图所示:

 

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南屯2项目风险分配图

 

本项目的风?#23637;?#29702;分为建设前期、建设期、运营期三个阶段,以及特许条款部分,各阶段和特许条款部分的风险(义务)包括:

(1)建设前期:项目设计、前期建设、投融资;

(2)建设期:成本超支、工期?#28216;螅?/span>

(3)运营期:运营维护、关税、传输、水文;

(4)特许条款:泰铢贬值、老挝政治风险(政治暴力,战争,国家和地区罢工,政变等)、老挝法律变更、不可抗力(地震,火灾,台风等)、老挝方面的征用、泰国政治风险、老挝/泰国运输和转换限制。

 

上述风险的承担方包括项目参与方和投资机构、老挝政府、国际开发协会(IDA)、多边投资担保机构(MIGA)。通过上述矩阵,各风险承担方的风险分配十分清晰,对各类风?#31449;?#35774;立了相应的对冲机制,并以一系列的合同固定下来,保障了项目的顺利实施。

 

3、社区和环境风险的管理

值得一提的是,该项目对社区和环境风险的管理做得比较扎实。所有利益相关方,包括当地村民、政府官员、国?#31034;?#21161;者、土木工程协会和学术团体的参与都非常充分——直到投入商业运行后的5 年施工期间,这种参与都?#20013;?#19981;断。与移民和下游?#29992;?#30340;商议过程达到 了充分沟通的目标,特别强调了建立与村民双向沟通的方式,包括强调正面和?#22909;?#24433;响,?#33268;?#20102;拟用的减轻影响的措施和关于对规划表达不满的信息。

 

在国际层面,NTPC、老挝政府和世界银行在2004 年组织了一系列的专题学术?#33268;?#20250;,这些会议?#33268;?#30340;基本问题聚焦于如下重点:1)老挝发展?#30446;?#26550;和国际金融机构制订的标准,以决定是否支持该工程;2)避免或减轻风险的?#38469;酢?#29615;境和社会保障措施3)工程的经济分析,包括泰国的电力需求和如何管理工程的收入;4)在当地进行的咨询过程,以确保受工程影响地区的社区了解大坝潜在的效益和影响,以及当地?#29992;?#22312;工程准备阶段观点。在建设过程中,NTPC和老挝政府组织各类利益相关方和媒体100多人到工地参观。

 

二、政策框架和模式创新:马尼拉水务公司(Manila Water

 

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在《亚洲及太平洋可?#20013;?#21457;展的基础设施融资》一书中对该案例的分析为:

1997年,菲律宾政府向私人财团授予了大马尼拉地区的供水,废水和环境卫生管理的长期特许经营合同,这些合同先前由政府所有。根据以绩效为基础的特许协议,在质量,污水处理和外延方面设定了宏伟的绩效目标,马尼拉水务公司(西部地区)和梅尼拉?#29575;校?#19996;部地区)负责运营和扩大水处理和供水(PPPLRC,2016)。

 

他们成功地增加了服务的覆盖面,客户基础和生产力,并且特许经营者降低了超过160万人的每立方米0.20美元的补贴价格的边缘化社区的水费。该特许经营计划的成功归因于:i)利用私营部门的知识和技能;ii)调动私营部门的资金;iii)提供适当的法律和法规框架。此外,亚行还通过制定中长期投?#22987;?#21010;以及对城市供水进行可行性研究,向政府提供了?#38469;?#25588;助(亚行,2014)。

 

以下为我们对该案例的介绍和分析

在很多发展中国家,公共服务供给亟待提升。政府可以通过特许经营的方式允许私营部门开发和运营提供公共服务的基础设施项目。在马尼拉供水服务的改革中,政府提供适当的政策框架,加之企业不断开展模式创新,使这一项目获得成功,在公用事业的PPP模式方面做出了很好的探索?#23548;?/span>

 

(一)项目背景

菲律宾马尼拉市拥有亚洲最古?#31995;?#27700;系?#25345;?#19968;,其中一些部分可追溯到1878年。到1997年,马尼拉的水系统因泄漏和非法连接损失了将近三分之二的水;自来水仅覆盖了约60%的家庭,贫困人口(至少占人口的40%)的供水服务不足比例非常高?#25381;?#26377;自来水的家庭通常在低压下获得间歇性服务,?#25381;?#19981;到7%的人口能享有污水处理服务;政府公用事业部门债务高达8.8亿美元;马尼拉供水与卫生系?#24120;∕WSS)拥有8000名员工,?#29616;?#20154;浮于事。在当时而言,如果不采取措施纠正运营效率低下和基础设施投资多年的不足,马尼拉很快将面临?#29616;?#30340;供水短缺。

 

拉莫斯总统通过菲律宾电力公司的私有化取得了成功,1994年7月,政府成立了MWSS私有化委员会,以期通过私营部门的参与来?#32435;?#39532;尼拉大都会的水和废水状况。国会于1995年6月通过了《水危机法?#32602;?#20801;许拉莫斯总统领导下的水务公司私有化。菲律宾政府提出一项为期25年的特许经营合同,寻求私人投资者以实现三个主要目标:1)更新和扩大自来水和废水处理服务的覆盖范围;2)?#32435;?#26381;务的提供;3)提高运行效率。

 

(二)特许协议

在特许经营的情况下,私营公司通常具有专有权,可以根据适用的法律和法规,根据公共机构的特定要求,建造和经营资产,并收取使用费以长期维护基础设施。对基础设施的特许经营通常需要在基础设施项目的整个开发和运营阶段中进行私营部门的投资,因此,私营部门的风险会越来越高。

 

因此,政府机构实施了回报率法规和激励法规,以鼓励私营部门投资基础设施的特许权。收益率法规旨在确保私有基础设施投资产生的利润程度,而激励性法规(例如价格和收入上限)则鼓励私有基础设施特许经营者降低开发和运营成本,并在确保安全的同时保持?#31995;?#30340;使用费,为私人投资者带来足够的利润。其共同的目标是在提供公共物?#36820;?#21516;时保持足够低的费用和关税,同时为私营部门的投资者和运营商创造足够的现金流,以充分吸引他们进行基础设施特许经营。

 

马尼拉供水特许协议明确规定了私有化的条款,将MWSS的业务划分为东西服务区。有四家公司竞标并投资这两个为期25年的水权特许经营权。优惠是在税收减免幅度最大的基础上获得的。马尼拉水务公司(Manila Water)对两个特许权区的出价最低。但是,私有化规定每个特许经营权必须由不同的特许经营权?#21496;?#33829;。因此,马尼拉水务公司被授予东部特许权,梅尼拉德水务公司(Maynilad)被授予西部特许权,其MWSS水价分别降低了74%和43%。

 

根据私有化条款,MWSS保留了资产(处理厂,泵站,管道,土地等)的所有权,并建立了一个监管机构,以确保维持服务标准和平衡水价。只要达到特许经营中的服务目标,特许经营者将获得免费使用MWSS资产的权利,以及在整个25年期限内收取税收的权利。例如,东部地区的2006年服务目标要求供水服务达到98%,卫生和下水道服务达到55%,达不到上述目标将受到罚款。

 

特许协议中专门设置了有利于贫困人口的内容:1)水和污水处理服务的积极覆盖目标设定为每五年特许经营期间所服务人口的百分比;2)在特许公司的同意下,替代服务提供商可为实现覆盖目标做出贡献;3)在低收入社区中,允许使用个人连接?#28304;?#21040;覆盖目标费率和连接费;4)渐进式整体费率结构——前20立方米的水最便宜,价格随消耗量的增加而增加;5)设置家庭连接的最高价格;6)新增连接可以分期付款。等等。

 

(三)马尼拉水务公司的创新

与世界各地许多城市中心相似,马尼拉大都会人口由于从农村地区迁徙而迅速增加。许多人生活在贫民窟或居住在非正式定居点中,而供水和卫生服务不足或根本不存在。但是,贫穷并不一定与缺乏支付诸如水等基本服务的意愿有关。在这些?#25381;?#26381;务连接的低收入地区,人们通常从街头小贩那里购买杰瑞罐中的水(价格要比向马尼拉水务公司支付的价格高)或依靠与水系统的非法连接。在某些情况下,贫困人口为每立方米水支付的费用是联网用户的7倍至7倍,马尼拉水务公司将贫困人口?#28216;?#28508;在的新客户,并将服务不足的地区?#28216;?#28508;在的增长机会。这样的战略视角为实现《特许协议?#36820;?#26381;务目标提供了出色的助推器——为低收入地区提供服务也代表了通过非收入用水效率?#32435;贫?#33410;省成本的重要来源。

 

1、“社区用水”项目(Kabuhayan Para Sa Barangay,KPSB

TPSB项目依靠马尼拉水务公司的能力来识别或帮助组织当地?#29992;?#21512;作社共同承担社区供水和计量计划的责任。在社区组织到位之后,马尼拉水务公司通常在整个社区中安装“母表?#20445;?#24182;在每个子表中安装单独的子表,分别为四个或五个家庭提供服务。

 

整个社区负责支付从母表读取的总用水量,每个家庭根据子表与社区代表结算自己的?#35828;ァ?#23545;于公司而言,TPSB计划减少了非法连接,同时降低了维护成本。对于贫困人口,TPSB计划?#21592;日?#20123;客户原本所支付的价格更低的价格提供了清洁水,并提供了更好的服务质量。通过为贫困人口提供清洁饮用水,健康状况得到?#32435;疲?#23478;庭不再每天花费大量时间和精力来携带饮用水。马尼拉水务公司已为860,000多个低收入个人提供了洁净水。

 

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东部地区通过MWSS网络服务的贫困家庭数量从1997年的1500人增加到2006年的144,000人,该数字既包括直接由MWSS网络提供服务的数量,也包括与马尼拉水务公司达成协议的替代水供应商提供的数量。同?#20445;?#39532;尼拉水务公司通过向客户提供免费的化粪池(自1997年以来提供将近20,000个)来处理卫生服务。自1997年以来,污水处理服务也得到了?#32435;疲?#19979;水道连接和污水处理能力翻了一番。

 

    2、“民生计划?#20445;↘abuhayan Para Sa Barangay,KPSB

马尼拉水务公司与菲律宾群岛银行合作提供小额信贷,KPSB已为350多个低收入家庭的创业企业提供了近100万?#20154;?#30340;小额信贷和小额贷款,并将重点转移到了马尼拉水务供应链的当地社区的能力建设上。例如,公司与管?#26469;?#32447;合作社Alitaptap合作解决管道问题。该合作社的十二名员工以前?#25381;?#24037;作,也?#25381;?#25216;能,他们接受了马尼拉水务公司的培?#25285;?#21487;以进行管?#26469;?#32447;工作。水务公司还为合作社提供了资金,并以负担得起的价格将主要设备租赁给他们,?#21592;?#20813;原本过高的启动成本。

 

对于公司而言,KPSB正在开发本地供应商的能力,他们可以直接从该供应商那里采购商品和服务,并丰富其经营所在社区的生计,这有助于发展当地经济并建立公司与社区的关系。对于社区,KPSB正在创造就业机会并建立可转移的技能。水务公司还为低收入地区开发了社区卫生(Para Sa Barangay,SPSB),与当地社区合作,逐步解决卫生用水问题。

 

3、可?#20013;?#21457;展计划

马尼拉水务公司的成功是由一支?#30475;?#30340;?#38469;?#22242;队提供的,该团队负责运营和维护基础设施并设计新系统以提高性能和可靠性。同?#20445;?#39532;尼拉水务公司也将私有水业的许多社会挑战作为核心业务问题来?#28304;?#38750;财务问题——服务质量,水资源保护,最贫困人口的能力,员工授权,透明度和利益相关者咨询——被?#28216;?#23454;现股东价值不可或缺的要素,并且从根本上说是组织文化的一部分。

 

该公司设计了一个可?#20013;?#21457;展框架,以帮助从战略上解决社会和环境问题:

 

l  马尼拉水务是当地就业的重要来源,自1997年以来已创造了10,000多个工作岗位。

 

l  公司通过将供应商关系?#28216;?#21512;作伙伴来建立关系。

 

l  获得认证的服务提供商将通过卖方“Suki”计划接受培?#25285;?#20197;提高供应商的能力和工艺水平,并提高其在马尼拉水务供应链之外?#30446;上?#21806;性。

 

l  与当地银行合作为承包商提供融资,?#28304;?#36827;当地企业?#19994;?#25104;长。

 

l  主动与相关的民间社会组织进行对话,在某些情况下还建立伙伴关系。一些社区团体已公开支持马尼拉水务公司提高水价的要求。

 

l  对于社区关系,马尼拉水务公司不会在?#25381;型?#26102;引用?#29575;?#21644;数据支持的经营业绩的情况下宣布利润。

 

l  鼓励包括高级管理团队在内的每位员工与他们?#30446;?#25143;(包括低收入客户)保持联系,方法是“走线”并倾听邻里客户的担忧。

 

    4、环保措施

马尼拉大都会面临一些?#29616;?#30340;环?#31243;?#25112;,包括森林砍伐,空气质量差和水道污染。马尼拉水务公司为解决这些问题而采取的一些环境举措包括:

 

l  旨在保护流域的计划,例如种植树木以防止?#36136;矗?#36825;具有?#32435;?#27700;的浊度和减少处理中所需化学物质的经济利益。

 

l  生物固体?#28216;?#27700;处理厂?#35828;?#39532;尼拉大都会地区,那里受到皮纳图博火?#20132;?#23665;爆发的影响最大,可作为土壤改良剂用于造林和非粮食农业。

 

l  提供免费的中水用于灌溉林荫大道和城市中的其他绿地。

 

l  在其中一个污水处理厂开发沼气废物发电项目。

 

l  在《京都议定书》下注册为清洁发展机制(CDM),并将出售?#27431;?#26435;。

 

 

三、加强区域国际协调:东?#35828;目?#22659;基础设施投融资规划

 

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在《亚洲及太平洋可?#20013;?#21457;展的基础设施融资》一书中,介绍了东盟跨境基础设施投融资规划的有关情况:

根据《 2025年东盟连通性总体计划?#32602;?#19996;盟秘书处,2016年),东盟成员国与澳大利亚政府和世界银行合作,在交通,能源,信息和通信?#38469;酰↖CT)中选择了19个优先基础设施项目部门以加?#30475;?#21306;域跨境连通性。预计这些优先项目将通过加强连通性和动员沿线投资来补充和加强现有?#30446;?#22659;经济和运输走廊。

 

东盟将通过对项目的战略相关性,?#28304;?#21306;域连通性的影响,环境,社会和治理(ESG)的影响以及签约机构的实施能力的评估过程,对每个项目进行可行性研究,以?#33539;?#36866;当的融资方案。通过这样做,东盟成员国旨在建立能力,为跨境基础设施设计适当的融资方式,因为它们经常面临预算紧张和对财政资源的竞争需求,以解决基础设施投资需求。包括融资方案在内?#30446;?#34892;性研究计划于2019年11月启动。

 

这些项目包括:

1、文莱道路改造,Jalan Rasau, Kuala-Belait District 单车道?#20035;?#36710;道项目。

 

2、柬?#33402;?#36947;路改造,Siem Reap to Rattanakkiri National Roads 道路升级项目。

 

3、印尼港口改造,Kuala Tanjung 国?#20107;?#22836;和工业投资项目。

 

4、印尼机场改造,Hang Nadim 国际机场航站楼扩容项目。

 

5、印尼港口新建,Kijing 港建设项目

 

6、老挝道路改造,亚洲高速2W号国道升级项目。

 

7、老挝道路改造,亚洲高速8号国道升级项目。

 

8、老挝电力建设,老挝-越?#31995;?#21147;传输项目(包括整体项目、老挝段和缅甸段项目)。

 

9、缅甸道路建设,Nay Pyi Taw-Kyaukphyu 快速路项目。

 

10、缅甸道路建设,Muse-Tigyaing-Mandala 快速路项目。

 

11、缅甸道路改造,Yangon-Mandalay 快速路改造项目。

 

12、缅甸道路改造,Tarlay-Phasho-Kyainglat道路升级项目。

 

13、泰国信息化建设,东盟信息中心项目。

 

14、泰国道路建设,Hat Yai-Sadao 高速公路项目。

 

15、泰国铁路建设,Bangkok-Nong Khai 区域铁路项目。

 

16、越?#31995;?#36335;改造,南部沿海走廊二期项目。

 

17、越?#31995;?#36335;建设,HCMC-Moc Bai 快速路项目。

 

以下为我们补充的有关情况:

2019年11月4日,第35届东盟峰会及东亚合作领导人系列会议在曼?#32570;?#24149;。东盟各国及其对话伙伴就共同应对挑战、实现可?#20013;?#21457;展、促进区域经济合作等议题达成多项成果,为打造更高水平的区域经济一体化、推动东亚合作取得更大发展注入新动能。

 

本次东亚合作领导人系列会议期间,第22次中国-东盟(10+1)领导人会议、第22次东盟与中日韩(10+3)领导人会议和第14届东亚峰会等领导人会议分别举行,推动东亚合作机制、区域经济融合、互联互通、创新合作升值升级。其中,10+3领导人会议发表《互联互通再联通倡议的声明?#32602;?#20013;国同东盟发表《关于“一带一路?#32972;?#35758;同〈东盟互联互通总体规划2025〉对接合作的联合声明》。

 

东盟10国与中国、日本、韩国、澳大利亚、新西兰、印度6国举行第三次区域全面经济伙伴关系协定(RCEP)领导人会议。会后发表的联合声明表示,RCEP15个成员国结束全部文本?#27010;?#21450;实质上所有市场准入?#27010;校?#33268;力于明年正式签署协议。印度有重要问题尚未得到解决,所有RCEP成员国将通过合作,以各方满意的方式解决这些问题。

 

四、必须建立收费机制:大湄公河次区域老挝北部经济走廊项目

 

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在《亚洲及太平洋可?#20013;?#21457;展的基础设施融资》一书中对该案例的分析为:

就大湄公河次区域北部经济走廊项目而言,该项目通过老挝通过公路连接泰国和中国,亚行提供了3340万美元的优惠性普通资本资源贷款(亚行,2014年)。其他各方分担的费用是,中国出资3,890万美元,泰国出资4,440万美元,额外维修费用为1,130万美元,老挝人民民主共和国出资320万美元。亚行还为项目监测和协调做出了贡献,并特别注意确保在这三个国家中成本和收入的分配相对公平,并协助老挝政府与其他两个国家进行?#27010;小?#32467;果,对该项目的评估表明该项目对当地社区产生了重大而公平的社会经济影响。

 

以下为我们对该案例的介绍和分析

大湄公河次区域(GMS)老挝北部经济走廊项目于20021220日获得亚投行贷款批准,融资金额为9579万美元。该项目由亚洲开发银行(ADB)的资金以及中国和泰国政府以优惠条件提供的双边贷款资助。该项目道路将泰国的清莱与中国的云南省连接起来,在老挝境内连接了两个最偏远和最贫穷的省份LouangnamthaBokeo。当地?#29992;?#26399;望通过这一项目增加收入和就业机会,减少贫困,并?#32435;?#33719;得市场,农业支持,卫生和教育的机会。

 

在亚投行和老、中、泰三国政府支持下,该项目评估、设计、融资、建设顺利进行,但是在运营过程中,由于未能建立起?#34892;?#30340;过境通行费机制,导致该项目经济收益率未能达标,给项目可?#20013;?#21457;展带来一系?#24418;?#39064;。

 

(一)项目目标及前期工作

实施该项目之前,老挝的博科省和卢安南塔姆省之间仅有一条狭窄的未密封道路(3号公路),该道路在雨季关闭了大约4个月,老挝与中国和泰国之间缺乏可靠的交通联系。同?#20445;?#27888;国和中国之间的贸易流量只能靠湄公河内河运输、缅甸的公路运输以及老挝到曼谷的劣质公路。因此,升级项目道?#33539;?#20110;促进连接云南与老挝和泰国的北部经济走廊的高效运输基础设施至关重要,同时也能够?#32435;?#32769;挝北部省份的经济和社会发展。

 

经老挝政府申请,亚行于2002年4月26日至5月10日动员了实况调查团,并于2002年8月19日至31日动员了评估团。亚行于2002年10月30日至31日与政府?#27010;?#20102;项目贷款,并于2002年12月20日批准了贷款。在亚行的倡议下,建立了四?#20132;?#35758;机制,以帮助与中国和泰国共同准备该项目。2002年8月6日至7日的会议在各方之间就与费用分摊?#25165;?#21644;工作范围有关的事项达成了共识。

 

亚行对项目的支?#36136;?#22522;于促进大湄公河次区域一体化和通过在老挝最贫困的两个省份之间提供全天候道路联系来支持老挝人民民主共和国经济和社会发展的需要。由于地处内陆,老挝将因国内市场与邻国相连而降低贸易成本并提高竞争力,从而从该项目道路中受益。该项目的直接目标是:减少运输成本;提高车辆,货物和乘客的移动效率;通过该路线增加区域间贸易量;增加对项目影响范围的投资。

 

(二)项目建设情况

该项目的费用,包括实物和价格的不可预见费,税金和关税,以及施工期间的利息和服务费,经评估为9579万美元。估计外汇费用为6805万美元等?#25285;?#21253;括120万美元的建设期间利息和服务费。当地货?#39029;?#26412;估计为2774万美元(约占总额的29%),其中包括税费和关税估计为451万美元,以及征地和移民安置的大约100万美元。亚行评?#26469;?#27454;包括来自亚行特别基金资源的3000万美元,用于资助约31%的项目总成本。亚行融资约占外汇成本的35%,约占当地货?#39029;?#26412;的22%。评估时预计双边融资为5,850万美元,约占项目总成本的61%。中国政府提供3000万美元,泰国政府提供2850万美元。亚行和双边的预期融?#39318;?#39069;为8,850万美元,占项目总成本的92%。老挝政府提供 729万美元等效的剩余资金。

 

该项目道路包括从博科省Houayxay到卢安南塔省Boten的约228公里的R3公路。该项目道?#36820;?#22303;建工程包括?#28023;╥)整个长度的重建和升级为一条封闭的两车道道路;(ii)视需要兴建新的桥梁及扩阔现有的桥?#28023;唬╥ii)?#32435;?#28228;公河的轮渡设施;(iv)在Louangnamtha镇周围建造一条7.1公里的新旁路。道路工程分为三个部分?#28023;╥)北部部分包括从中国与博登的老挝人民民主共和国边界开始并由中国出资的约69公里的道路;(ii)由亚行资助的中段约74公里;(iii)南部地区从Houayxay向北约85公里,?#21830;?#22269;资助。项目道?#36820;?#22303;建工程的采购是根据亚行的采购准则进行的。在26个被接受的申请人中,亚行批准了12家进行土建工程的投标。竞标于2003年10月14日开始,亚行于2004年4月7日批准了该合同。亚行本部的土建工程合同于2004年5月4日签署,合同期限为34个月。借款人是老挝政府,老挝公共工程和交通部(MPWT)是执行机构。

 

此外,区域发展包括两个子组成部分?#28023;╥)安置计划,和(ii)社会行动计划。社会行动计划包括八个部分?#28023;╥)恢复收入,(ii)乡村农村通行道路,(iii)?#32435;?#27700;和卫生条件,(iv)非正规教育,(v)初级保健,(vi)土地分区和所有权,( vii)社区基础设施建设,以及(viii)道路安全运动。能力建设计划包括有关处理敏?#24418;?#39064;(例如保护区和野生动?#21442;錚?#30340;培?#25285;?#20351;用地理信息系统和其他信息收集?#38469;酰?#25910;集?#38469;?#19987;长和建议,以及编写有关环境监测计划和程序的?#26893;?#31561;。

 

项目完成时估计的总费用为1.29亿美元(等?#25285;?#20854;中外汇费用为1. 226亿美元,当地货币费用为651万美元。亚行提供了相当于3410万美元的资金,约占总额的26%。来自中国和泰国的双边融资达9178万美元(等?#25285;?#32780;老挝政府出资的其余地方成本为320万美元。中国资助?#33539;?#22303;建工程费用从评估时的2160万美元增加到?#23548;?#36153;用3890万美元,其中包括407万美元的咨询服务;泰国资助部分土建工程费用从概算估计2144万美元的增加到5288万美元的?#23548;?#36153;用,其中包括850万美元的额外资金;亚行部分的费用从评估时的1880万美元增加到2688万美元,亚行资助部分的咨询服务评估费用估计为584万美元,而?#23548;?#36153;用为573万美元。在评估中,该项目预?#24179;?#22312;56个月内实施,包括施工前的活动。预计土建工程将于2006年12月31日完成。?#23548;?#23454;施大约花费了61个月。项目完成?#20445;?26.28公里道?#36820;纳?#32423;为两车道的公路,包括66.43公里的中国出资部分,75.85公里的亚行出资部分和84.0公里的泰国出资部分;建造了新的桥?#28023;?#24182;扩建了现有的桥?#28023;?#28228;公河两岸的渡轮设施得到了升级,在卢安南塔姆镇附近建造了一条新的旁路。

 

(三)项目评估及存在问题

根据联合国开发计划署(UNDP)的评估,该项目道路减少?#35828;?#36335;使用者的运输成本和旅行时间,从而实现了预期的区域和国?#39029;?#26524;。项目完成后的摩托车运营成本(VOC)将减少14%,摩托车为27%,大型公共汽车为39%,重型和/或?#38470;?#24335;卡车为34%;该项目为摩托?#21040;?#30465;了39%的旅行时间,为汽?#21040;?#30465;了43%的旅行时间,为大型巴士节省了45%的旅行时间,为重型和/或?#38470;?#24335;卡?#21040;?#30465;了44%的旅行时间。

 

然而,该项目的经济收益率(EIRR)评?#24266;?#19981;尽如人意。该次区域评估时的EIRR估计值为27.0%,其收益包括所有交通量的VOC降低;从河道到项目道?#36820;?#21306;域货运VOC降低; 次区域客运VOC降低; 以及由于节省时间而降低?#30446;?#23384;成本。在项目开始运营后,包括老挝、中国和泰国在内的次区域EIRR为12.8%,略高于12%的社会机会成本;老挝的EIRR重新评估为6.9%。EIRR?#23548;?#20540;低于评估,原因在于交通量低于评估时的假设,以及由于实施延迟而延长了施工时间。

 

更为重要的是,道路维护的费用成为了重大问题。为了确保项目道路达到其完整的经济寿命,必须进行维护。根据贷款协议,老挝政府?#20449;?#36890;过道路部,对项目道路进行负责任的运营和维护,并提供适当的?#38469;?#30417;督和足够的资金分配。为此,老挝于2001年1月成立了由?#21152;?#31246;组成的公路维护基金。虽然从?#21152;?#31246;中收取?#30446;?#39033;一直在稳步增长,但根本不足以支付公?#36820;?#32500;护成本。老挝铺砌道?#36820;?#20363;行维护费用在300- 500美元/ km范围内,但预算额最多仅为130美元/ km;此外铺装道?#36820;?#23450;期维护费用平均为每公里14000美元-16000美元,并且主要取决于外国融资来源。

 

造成这一问题的原因在于,在评估?#20445;?#39044;期该项目将从区域交通中收取每辆过境点每?#31350;统?0美元或总计40美元的道路收费,以支付债务,道路维护和其他相关费用。但道路投入运行?#20445;?#22823;湄公河次区域国家?#24418;?#36890;行?#30740;?#35758;。此外,预期在2005年之前达成的国?#20351;?#22659;和跨境协定尚未完全实现。如果?#25381;?#36825;些协议,可能无法在边境实现顺畅?#30446;?#36816;和货运,老?#25105;参?#27861;成为连接GMS国?#19994;撓行?#38470;桥。?#36136;登?#20917;是,通过老挝与中国和泰国之间?#30446;?#36816;和货运运输不是无缝的,因为中国和泰国?#30446;?#36710;无法进入彼此的边界,货物必须在老挝境内边界的转运设施中装卸。同?#20445;?#32769;挝政府还必须处理道?#36820;母好?#24433;响,如道路安全问题的管理,日志记录?#30446;?#21046;,野生动物,贩卖人口和艾滋病毒/艾滋病的蔓延等,这些都无法获得足够的资金支持。

 

通过本案例可以看出,一项集体维护协议是该项目等次区域道路项目可?#20013;?#24615;的重要要素,需要设计一种机制,?#21592;?#19982;利益相关者所获得的利益成比例地分担费用。在本案中,中国和泰国处于更好的位置,可以实现国家之间的贸易潜力并利用跨境基础设施投资带来更多发展可能性;相比之下,老挝由于人力资源、?#38469;?#30693;识和金融资本的能力薄弱而无法实现这一潜力——这些因素成为阻碍道路基础设施充分发挥潜力的障碍。很显然,如果无法?#19994;?#21512;适的机制使得周边民众获益,那么道路仅仅只能作为道路,会带来更多?#30446;沙中?#21457;展问题,也无法成为真正的“经济走廊?#34180;?/span>

 

五、资金多元化:几个案例

 

在《亚洲及太平洋可?#20013;?#21457;展的基础设施融资》一书中介绍了下述案例:

(一)哈萨克斯?#26500;一?#37329;

哈萨克斯?#26500;?#21644;国国?#19968;?#37329;(NFRK)是主权?#32856;?#22522;金,主张经济稳定胜于投资。NFRK管理哈萨克斯坦的石油,天然气和自然资源收入,其目标为:i)最大限度地降低石?#22270;?#26684;波动对公共财政的影响;ii)支持有针对性的资本支出;iii)为子孙后代制定规定。简而言之,NFRK当前被用作稳定和储蓄基金。

 

当前的NFRK概念在2016年设定了每年向政府预算保证的最高转移资金100亿美元,主要用于预算支持和定向资本支出。保证转移以当地货币计价,预计到2020年将下降至60亿美元,旨在减少对石油收入的?#35272;担?#24182;在未来对冲不利的汇率变化。

 

鉴于其长期资产,NFRK可以作为筹集额外资金资源的重要且可?#20013;?#30340;工具,并且非常适合投资哈萨克斯坦的优先基础设施项目。但是,目前不允许在基础设施资产中进行这种资源分配,并且禁止NFRK购买国内证券(包括基础设施项目的证券)。

 

截至2018年,NFRK的现有储备估?#24179;?#36817;580亿美元,占GDP的45%,这表明通过哈萨克斯坦的主权?#32856;?#22522;金为可?#20013;?#22522;础设施融资的巨大机会。

 

(二)不丹Dagachhu水电项目

国内养老基金是筹资多元化的另一个潜在来源,可以与基础设施融资很好地契合。亚太一些国家已经进行尝试将养老金用于基础设施建设,例如:不丹的水力发电有限公司成立于2008年5月,是不丹西南部126兆瓦Dagachhu水力发电项目的开发工具。

 

该项目是PPP项目,德鲁克·格林(Druk Green)(国家水力发电运营商)是最大的股权伙伴,拥有59%的股份?#25381;《人?#22612;电力公司(电力购买合同的持有者)拥有26%的股份;其余15%的股份则由不丹的国家养老金和公积金(NPPF)发行。项目设计年平均发电量为515吉瓦?#20445;?0%的年度时间发电360吉瓦时。

 

该项目的债务权益比率为60:40,亚行为土建工程提供了5100万美元的优惠贷款。奥地利的Raiffeisen银行国?#20351;?#20221;公司(RBI)为机电工程提供了4,100万欧元的商业贷款; NPPF提供了900万美元的贷款。亚行还向不丹政府提供了3900万美元的贷款,以弥补该项目的资金缺口。该项目完成后的成本为2亿美元,并于2015年开始发电。

 

(三)吉尔吉斯斯坦的气候资金

气候资金是内陆发展中国家多样化筹资的潜在来源,可以很好地支持低碳和?#35270;?#27668;候变化的基础设施。吉尔吉斯斯坦试图利用与气候有关的发展资金用于基础设施,并采取了全面的国家和部门战略和计划,以加强能源,交通,水,农业和紧?#26412;?#27982;等部门的气候资金。吉尔吉斯斯坦政府建立了气候融资中心(CFC),以与各种利益相关者协调气候融资问题。主要实施低碳及?#35270;?#27668;候变化的基础设施设计和实施投资项目(CFCKR,2019)。它还负责从国际气候基金,多边开发银行,国?#39318;?#32455;和双边捐助者那里吸引资金。

 

吉尔吉斯斯坦气候资金主要包括:

专门的全球气候基金:绿色气候基金(GCF)、全球环境基金(GEF)、?#35270;?#22522;金(AF)、中亚投资基金(IFCA)、气候投资基金(CIF)、气候复原力试点计划(PPCR);

 

多边开发银行:亚洲开发银行(ADB)、?#20998;?#22797;兴开发银行(EBRD)、世界银行、国际金融公司(IFC);

 

双边和多边捐助者?#27827;?#22269;国际发?#20849;浚―FID)、粮食及农业组织(FAO)、德国国际援助组织(GIZ)、联合国开发计划署(UNDP)、世界粮食计划署(WFP)。

 

(?#27169;?#39532;尔代夫的基础设施融资

作为小?#27827;?#21457;展中国家,马尔代夫平均海拔1.8米,是世界上最低的,因此海水上升是一个具体而直接的威?#30149;?#27599;个岛之间缺乏连通性,迫使当地?#29992;?#20351;用渡?#25191;?#19968;个岛到另一个岛旅行,这大大减少了获得基本服务的机会。

 

旅?#25105;?#26159;马尔代夫的一个主要部门,其收入可以极大地促进基础设施的发展。但由于旅?#20301;?#30784;设施不足,要容纳大量游客(2016年为130万)是一个巨大的挑战。人工岛的发展,例如胡鲁马?#24120;℉ulhumalé)的著名例子,有助于应对海平面的上升并为不断增长的人口提供更多土地。?#27827;?#20043;间也需要修建桥?#28023;?#20197;增加连通性并提供比轮渡更快的旅行方式。国际金融公司(IFC)也投资了电信和酒店运营商,瓦拉纳国际机场正在进行翻新工程,预算为8亿美元,每年接待700万国际旅客。

 

虽然马尔代夫还必须依?#20811;?#25910;,特别是旅?#25105;?#30340;税收来进行公共融资,但优惠贷款、官方发展援助和外国直接投资是基础设施融资的其他来源。

 

2017年,马尔代夫的流入贷款和赠款(主要来自亚行,世界银行国际开发协会和?#20102;估?#24320;发银行等多边开发银行)?#35745;銰DP 的0.6%,外国直接投资占7.2%。中国作为“一带一路?#32972;?#35758;的一部分提供了1亿美元的无偿援助和1.7亿美元的贷款。此外,作为一个穆斯林国家,马尔代夫可以运用“?#20102;估?#20538;券”和其他手段来降低基础设施融资成本并?#32435;?#20844;共服务。?#20102;估?#34701;资可以成为中亚内陆最不发达国家和其他地区基础设施融资的另一种替代来源,因为其主要原则(如风险分担和利益共享)非常适合基础设施融资。

 

(五)斐济的绿色债券融资

斐济是一个中等偏高收入国家,在330个?#27827;?#19978;有918 000人口,?#21496;?#36141;买力平价为8702美元,2017年的GDP增长率为3.8%。主要收入来源来自间接税(62.9%分)和直接税(占26.2%)。

 

斐济一直在执行赤字预算,这在亚太小?#27827;?#21457;展中国家中很普遍。在2017-2018财政年度,其目标是净赤字(占GDP的4.5%),相当于该国总预算的16.0%。基础设施总支出约为国内生产总值的9.0%。斐济将其预算的约21.0%分配给基础设施服务。

 

斐济在2016年2?#30053;?#21463;热带气旋温斯顿袭击时遭受了?#29616;?#30772;?#25285;?#36896;成了13.6亿美元的损失,相当于国内生产总值的31%。政府的回应是,将2017-2019年的大部分预算都集中在旨在帮助恢复和复原的计划上,导致基础设施支出的百分比高于正常水平。

 

2017年,斐济成为第一个发行主权绿色债券的新兴市场,价值1亿法郎(约合4,700万美元),用于缓解和?#35270;?#27668;候变化。发行的?#38469;?#26041;面得到了世界银行和国际金融公司的协助,并得到了澳大利亚政府的财政支持。斐济预?#24179;?#21033;用该基金为多个基础设施项目提供资金,包括实现到2030年实现100%可再生能源的目标。

 

金准“一带一路”国别经济数据平台网站(http://www.bristat.cn)近日已上线运行。该平台系统集成了“一带一路”沿线各国的国民经济、劳动力、价格、金融、贸易等方面最新数据,并可提供各国央行、财政部、统计局最新发布的经济分析报告。目?#26696;?#24179;台可免费使用,?#38431;?#35775;问。

 

 

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